Засаглал гэх “шидэт” үг

Засаглал гэх үг сүүлийн үед хаа саагүй харагдах болсныг та анзаарсан байх. Ялангуяа ерөнхийлөгчийн засаглал уу, парламентийн засаглал уу гэх мэтгэлцээн эрчимжсэнтэй холбоотойгоор хүн болгон ярих болжээ. Гэхдээ “засаглал” гэх энэ үгийг олон улсын байгууллагууд моодонд оруулсан юм. Хөгжиж буй манайх шиг орны эдийн засаг, улс төрийн хөгжилтэй холбоотой бүхий л асуудлуудад “засаглал” л ганц шийдэл мэт ойлгогдох болжээ. 

Засаглал гэж юу биш вэ?

Монголчууд бид ерөнхийлөгчийн засаглал, парламентийн засаглал гэж их ярьж, мэтгэлцэх болжээ. Тэгэхээр энэ хоёр үгийг англи хэл рүү хөрвүүлвэл presidential governance, parliamentary governance гэж бууна. Улс төр судлалын ямар ч сурах бичгийг нээгээд харсан ийм нэр томъёо байдаггүй. Харин parliamentary system and presidential system буюу парламентийн тогтолцоо, ерөнхийлөгчийн тогтолцоо гэж нэрлэсэн байгааг харах болно. Нэр томъёоны энэ эндүүрлийг манай үндсэн хуулийн эцэг Б.Чимид (2008) “Төр, нам, эрх зүйн шинэтгэлийн эгзэгтэй асуудлууд” номондоо дурдсан байдаг. Б.Чимид гуай парламентийн, ерөнхийлөгчийн гэх нь засаглал хэлбэр биш бөгөөд энэ нь төрийн удирдлагын хэлбэр гэжээ. 

Зарим хүмүүс ардчилсан засаглал гэж ярьдаг. Ер нь ардчилал бол дэглэм юм. Улс төрийн ухаанд улс орнуудыг төрийн дэглэмээр нь ардчилсан, авторитари, тоталитари гэж гурав хуваадаг. Эрх мэдэл хэрхэн хэрэгжиж байгаагаар энэ дэглэмүүд ялгагдана. 

Бидний бас нэг яриад хэвшчихсэн нэг нэр томъёо бол компанийн засаглал юм. Гэтэл англи хэлэнд мөн company governance гэж хэлдэггүй. Харин corporate governance буюу корпорацийн засаглал гэж хэлдэг. Ер нь яагаад компанийн засаглал гэхгүй корпорацийн засаглал гэж нэрлэсэн нь тодорхой шалтгаантай бөгөөд уг шалтгааныг би энэ нийтлэлдээ тайлбарлах юм.

Тэгвэл засаглал гэж чухам юу юм бэ?

Засаглал гэдэг нь чухам юуг хэлээд байгааг тайлбарлахын тулд эхлээд нэг ойлголтыг тайлбарлах хэрэг гардаг. Эдийн засгийн ухаанд “Principal agent problem” буюу эзэн албатын проблем гэж бий. Товчхондоо албат нь эзний өмнөөс шийдвэр гаргахтай холбоотойгоор үүсдэг проблем гэж ойлгож болно. Жишээлбэл төр, ард түмэн хоёрын хооронд үүснэ. Эзэд буюу ард түмний өмнөөс албатууд буюу төрийн албан хаагчид шийдвэр гаргадаг. Ийм үед эзний зүгээс албатуудын гаргаж байгаа шийдвэр нь зөв эсэх, тал тохой татсан эсэх, өөртөө ашиг хонжоо хайсан эсэх гэх мэт олон зүйлийг хянах шаардлага тулгарна. 

Корпорацийн хувьд эзэн болох олон мянган хувьцаа эзэмшигчдийн өмнөөс менежментийн баг буюу албатууд шийдвэр гаргадаг. Корпорацийн жинхэнэ эзэд болох хувьцаа эзэмшигчид өөрсдийнх нь хөрөнгийг үр дүнтэй зарцуулж байгаа эсэх, зөв зүйлд хөрөнгө оруулалт хийж байна уу гэх мэт олон талаас нь хянах, хариуцлага тооцох хэрэгцээ мөн адил үүсдэг. Энд нэг том асуудал байгаа нь эзэд нь хэт олон, албат нь цөөн. Корпорацийн тухайд л гэхэд хэдэн арван мянган хувьцаа эзэмшигч байдаг бол төрийн тухайд иргэд нь хэдэн саяар тоологдоно. Ерөөсөө л энэ асуудлыг шийдэх зорилготойгоор “засаглал” гэдэг ойлголт гарч ирсэн гэхэд буруудахгүй. Та ил тод байдал, эгэх хариуцлага, оролцоо, тайлагнах зэрэг үгнүүд яагаад засаглал гэдэг үгийг салшгүй дагаж явдагийг бодож үзсэн үү? Ерөөсөө л дээрх эзэн албатын проблем юм. Тэгэхээр энд бид компанийн засаглал биш корпорацийн засаглал гэж ярих нь зөв болохыг ойлгож болно. Компанид эзэд нь ч, албат нь ч нэг хүн байж болно. Харин корпораци буюу нээлттэй компанид хувьцаа эзэмшигч хэдэн зуугаар тоологдоно. 

Ер нь засаглалыг хамгийн энгийнээр тодорхойлбол аливаа орцыг, гарц болгож байгаа процесс юм (Бэвир, 2018). НҮБ-ийн тодорхойлолтоор бол засаглал гэдэг нь шийдвэр гаргах, гаргасан шийдвэрээ хэрэгжүүлэх процесс юм. Харин нэгэн нийтлэлдээ Фукуяама (2013)-ийн тодорхойлсноор засаглал гэдэг нь “төр хуулиа боловсруулах, түүнийгээ хэрэгжүүлэх, үйлчилгээгээ хүргэх чадвар юм”. Энд Фукуяама засаглалыг зөвхөн нийтийн засаглалын хүрээнд л авч үзсэн байгааг анхаарах нь зүйтэй. Тэрээр энэ тодорхойлолтоо бүр энгийн байдлаар төр бол өөрийн үүргээ сайн эсвэл муу гүйцэтгэдэг байгууллага. Харин тэр гүйцэтгэлийг нь л засаглал гэж нэрлэнэ гэсэн юм. 

Тэгэхээр дээрх Бэвирийн тодорхойлолтоос харахад засаглалыг хэмжихийн тулд орц, гарц, процедурын үзүүлэлтүүдийг хэмжих шаардлагатай болдог. Фукуяама (2013) дараах хэмжүүрүүдийг санал болгосон байдаг. 1. Процедурын хэмжүүрүүд, үүнд “Веберийн төрийн албаны модерницаци”. 2. Хүний нөөц ба тэдний мэргэшсэн байдал зэргийг багтаасан чадавхийн хэмжүүр 3. Гарцийн хэмжүүр 4. Төрийн албаны бие даасан байдлын хэмжүүр. Тэгээд энэ дотроосоо чадавхи болон бие даасан байдал хоёрыг хамгийн чухал үзүүлэлт гэж тэр үзсэн юм. 

Засаглалыг хэмжих дээрх дээрх дөрвөн үзүүлэлтээс ч харсан, засаглалын үндсэн зарчмууд болох ил тод байдал, эгэх хариуцлага, тайлагнал зэргийг бодоод үзсэн ч гэсэн засаглал гэдэг нь аливаа нэгэн үр дүнд хүрч буй процесс юм байна гэдэг нь төвөггүй ойлгогддог. Ерөнхийлөгчийн, парламентийн засаглал гэж яриад байгаа хүмүүс энэ ялгааг бодоод үзээрэй. 

Нэр томъёоны цаана

Мэдээж нэр томъёо чухал боловч агуулга талаас нь ярилцах зүйл маш олон бий. Миний бодлоор засаглалын тухай ярихдаа хэд хэдэн зүйлийг анхаарах хэрэгтэй мэт. 

Нэгт. Засаглалын тухай ярихад бид хамгийн түрүүнд авлигын асуудлыг хөнддөг. Ер нь авлига үгүй болчихвол шууд сайн засаглалтай болчих уу? Энэ асуултад Фукуяама үгүй гэсэн хариулт өгсөн. Түүнийхээр ямар ч авлигагүй мөртлөө маш муу засаглал байж болно. Нөгөө талаасаа тодорхой хэмжээний авлигатай ч гэсэн сайн засаглал байх боломжтой аж. Үүний жишээ нь Хятад. Хятадын төрийн албанд авлига гүн шингэсэн, уламжлалтай орон. Гэхдээ төрийн албаных нь шийдвэр гаргах, үр дүнд хүрэх чадвар нь өндөр учраас лигетимт чанараа хадгалсаар байна. Гэхдээ энд авлигыг үл тоо гэсэн санаа ерөөс үгүй. Гагцгүй авлига засаглалтай холбоотой асуудлын зөвхөн нэг нь гэдгийг л хэлж байгаа юм. 

Хоёрт. Засаглал бол зөвхөн төр засгийн тухай юм уу, бизнесийн байгууллагын тухайд яригдах зүйл биш. Асуудалд шийдэл хайхдаа хүмүүс ихэвчлэн энэ хоёроор хязгаарлах гээд байх нь элбэг. Засаглалын онолд нэгэн үнэтэй хувь нэмэр оруулсан эрхэм бол Эдийн засгийн салбарын Нобелийн шагнал хүртсэн цорын ганц эмэгтэй Элинор Остром юм. Элинор Остром олон орны жишээн дээр баталснаар нийтийн өмчийг хадгалж, хамгаалах ажлыг орон нутгийн бүлгүүд (community) нь төр засаг, зах зээлээс илүү хийж чаддаг гэнэ. Тэгэхийн тулд тодорхой нийгмийн инстүүцүүд бий болох шаардлагатай. Манай бэлчээртэй холбоотой засаглалын асуудлын шийдэл нь жишээ энд байж болох юм. 

Гуравт. Засаглалын тухай өнгөц биш өргөн хүрээнд ярихын тулд наад зах нь Дэлхийн банкнаас гаргадаг “Дэлхий дахины засаглалын индикаторууд”-д Монгол хаана явж байгааг харах хэрэгтэй. 

(Эх сурвалж: Дэлхийн банк, 2019)

Эндээс харахд төрийн засгийн үр ашигтай байдал гэдэг үзүүлэлт нь хамгийн сул байна. Ер нь сүүлийн арван хэдэн жилд Монгол “Бананын бүгд найрамдах улс” болчихсон гэхэд буруудахгүй. Улс төрийн лидерүүдийн ярьдаг зүйл л уул уурхай болчихлоо. Гэтэл төрийн албаны ч чадавхи, үр ашигтай байдал зэрэг дээрх чухал засаглалын үзүүлэлтүүд анхаарах сөхөөгүй лидер харагдахгүй байгаа нь харамсалтай.